Предложение ОБСЕ
КОНСТИТУЦИОННЫЙ СТАТУС ЮЖНОЙ ОСЕТИИ
Предложение
I.
Настоящее представляет собой окончательный проект предложения миссии о статусе Южной Осетии, основанного на мнениях, изложенных в ходе проведенных нами собеседований в Тбилиси и Цхинвали, а также на наших заключениях.
Миссия хотела бы поблагодарить всех политических деятелей, юристов. других лиц, с которыми ей пришлось контактировать в Тбилиси и Цхинвали, за их предложения, вклады и критические замечания.
В результате проведенных ею обсуждений в Тбилиси и Цхинвали миссия предлагает ввести новый конституционный статус Южной Осетии на основе соглашения между обеими сторонами в конфликте, которое должно быть передано на хранение в Секретариат СБСЕ в Вене. Оно будет реализовано путем закрепления в Конституции Грузии или в одном из ее конституционных актов (независимо от того, какова будет общая структура территориального деления Грузии). Южная Осетия будет составной частью Грузии, обладающей при этом правом на самоуправление. Распределение полномочий между органами власти в центре и в Южной Осетии должно быть основано на следующих трех принципах:
- сохранение территориальной целостности Грузии;
- максимально широкое самоуправление для Южной Осетии;
- укрепление взаимного доверия.
Введение этого статуса не должно зависеть от разработки будущей Конституции Грузии в целом: он должен быть совместимым с любой структурой территориального деления, которая будет избрана Грузией, - как унитарной с согласованием особого статуса лишь для отдельных частей страны, так и чисто федеративной. Если будет принят последний вариант, то предложение о статусе, возможно, послужит образцом распределения полномочий между центральными органами власти и регионами. Однако даже в этом случае Южная Осетия могла бы обладать особыми правами («асимметричный федерализм»).
Миссия предлагает четко обозначить три сферы компетенции, охватывающие законодательную, исполнительную и судебную ветви власти: исключительная компетенция центральных органов, исключительная компетенция Южной Осетии и смешанная компетенция.
К исключительной компетенции центральных органов должны относиться вопросы гражданства, государственной символики и государственного гимна (не включая южноосетинские), внешних связей, обороны (необходимо предусмотреть положения, учитывающие интересы безопасности Южной Осетии ) и кредитно-денежной политики. (Следует отметить, что представители Южной Осетии должны участвовать в принятии законов, касающихся компетенции центральных органов).
К исключительной компетенции Южной Осетии должны относиться вопросы ее внутреннего политического устройства в согласованных конституционных рамках (южноосетинские конституция, административные структуры, органы, бюджет), названия и символики (которые будут использоваться параллельно с общегосударственными), культуры, социального обеспечения и торговли.
Большинство вопросов будет отнесено к сфере смешанной компетенции:
- язык (решение об общегосударственном официальном языке будет приниматься в Тбилиси, а Южная Осетия может ввести дополнительный официальный язык);
- финансы (единое налоговое ведомство с отделением в Южной Осетии, осуществляющим сбор как общегосударственных, так и южноосетинских налогов);
- экономика (базовые общегосударственные законодательные нормы и макроэкономические показатели устанавливаются для всей страны, но на более низком уровне предусматривается экономическое самоуправление, в рамках которого решения принимаются южноосетинскими властями и местными органами);
- пограничные и таможенные органы (в рамках общегосударственного ведомства предусматривается создание южноосетинского подразделения);
- полиция (регулярные южноосетинские невоенные полицейские силы, включающие в свой состав и осетин, и грузин, для поддержания правопорядка параллельно с существованием общегосударственной уголовной полиции);
- судебные органы (южноосетинское подразделение судебной системы, возглавляемые верховным судом Южной Осетии, но подчиненное Верховному Суду Грузии или ее Конституционному Суду, если таковой будет создан);
- образование и здравоохранение.
В будущую систему распределения полномочий между Тбилиси и Южной Осетией миссия предлагает встроить ряд «сдержек и противовесов», таких, как, например, взаимодействие при назначении должностных лиц на некоторые ключевые посты и особые положения, касающиеся военной области. Поскольку со временем некоторые или все гарантии такого рода могут стать излишними миссия предлагает в установленные сроки пересматривать соглашение о статусе.
Выработка конституционного статуса для Южной Осетии не приведет к решению всех проблем. В дополнение к нему необходимо гарантировать соответствующее представительство Южной Осетии в грузинском парламенте и в некоторых других ключевых органах (таких, как суды высшей инстанции и ряд министерств) в Тбилиси. По всей стране в рамках общих и очень широких конституционных гарантий необходимо обеспечить защиту этнических и языковых меньшинств, в том числе осетин в самой Грузии и грузин в Южной Осетии. В будущих конституциях Грузии и Южной Осетии должны быть зафиксированы соответствующие гарантии. Кроме того, миссия предлагает учредить национальный совет для обеспечения выполнения конституционных положений о правах этнических групп с участием представителей всех этнических групп, проживающих в Грузии.
II.
1. Нерушимость
границ
Южноосетинский конфликт – один из нескольких конфликтов, возникших на Кавказе в целом и в Грузии в частности. Он уносит жизни людей, причиняет материальный ущерб, нарушает вековые узы дружбы между грузинами и осетинами, подрывает единство Грузии, сдерживает ее экономическое развитие и создает нестабильность в этом узловом районе на стыке Европы и Азии.
Международное сообщество кровно заинтересовано в урегулировании всех конфликтов на Кавказе и тем самым в укреплении стабильности в восточной части Европы. Нынешние границы повсюду в Европе представляют собой итог многовековых споров и войн. Стабильность, царящая во многих частях Европы, в значительной мере объясняется тем, что в наше время территориальные изменения перестали быть для европейцев первоочередной проблемой международной политики. Повышенный интерес к границам как таковым уступил место усилиям по активизации трансграничного международного сотрудничества. Нерушимость границ – это один из основополагающих принципов СБСЕ. Большинство исследователей согласны с тем (и это подтверждается международной практикой), что, с точки зрения здравого смысла, реализация права нации или этнической группы на самоопределение в современной Европе не должна приобретать «внешнюю» направленность или «крайние» формы, то есть не должна предполагать одностороннего силового изменения межгосударственных границ.
В беседах с членами миссии представители Южной Осетии часто говорят о своем праве на самоопределение, из которого они выводят право либо на создание независимого государства, либо на объединение с Северной Осетией в рамках Российской Федерации. Объединение Северной и Южной Осетии было бы допустимым, если бы речь шла о двух независимых государствах и дело касалось лишь их собственных границ. Но поскольку они входят в состав соответственно Российской Федерации и Республики Грузия, любое провозглашение независимости или любая попытка объединения затронет и вопрос о границе между этими двумя государствами. Поэтому такое решение может приобрести силу лишь с согласия последних. В интересах обеспечения стабильности границ и Грузия, и Россия (как, впрочем, и Северная Осетия) настаивают на сохранении существующей границы.
Многие в Южной Осетии отказываются признать эти факты. У них сложилось впечатление, что международное сообщество почему-то обязано признать заявку Южной Осетии на образование собственного государства. Миссия всячески пыталась объяснить представителям Южной Осетии несостоятельность таких надежд. Право на международное признание отсутствует. Хотя желание Южной Осетии оградить свои интересы понятно, ей не следует недооценивать законную заинтересованность международного сообщества в стабильности границ. В истории Европы были случаи, когда и более мощные нации, чем осетины, пытались навязать свою волю соседям против их желания. Это всегда заканчивалось неудачей.
Миссия глубоко убеждена в том, что будущее этого края, расположенного в узловой точке между востоком и западом, севером и югом, связано с единой, свободной и демократической Грузией, и что он должен стать частью региона с открытыми границами, где люди мирно живут бок о бок с соседними странами и народами.
2. Право на
самоопределение
Если изменение границ не представляется возможным, международное право предусматривает для жителей Южной Осетии другой, «внутренний» способ осуществления права на самоопределение. После полутора лет переговоров с обеими сторонами в южноосетинском конфликте миссия пришла к однозначному выводу, что предпосылкой долгосрочного политического примирения в рамках единой Грузии является выработка конституционного статуса для Южной Осетии. основанного на обеспечении права ее осетинского населения на внутреннее самоопределение с предоставлением ему существенных прав и твердых гарантий.
а) Многие в Грузии станут утверждать, что Южная Осетия не имеет права на такое внутреннее самоопределении по целому ряду причин.
- Они заявляют, что Южная Осетия (грузины нередко называют ее «Самачабло») расположена на исторически принадлежащей Грузии территории и, следовательно, является не более чем частью области Шида Картли. Кроме того, этнический состав Южной Осетии в последнее время изменился из-за притока осетин, поощрявшегося русскими и советскими властями начиная с середины XIX века. Подлинной родиной осетин они считают Северную Осетию.
- Кроме того, грузины утверждают, что большая часть грузинских осетин живет не в Южной Осетии, а в других частях Грузии. Отсюда делается вывод, что было бы неоправданным вводить для Южной Осетии режим, отличный от того, который применяется в отношении других территориях, населенных осетинами.
- Многие грузины опасаются, что и другие меньшинства (прежде всего армяне и азербайджанцы), имеющие районы компактного проживания в Грузии, могут потребовать предоставления им соответствующего территориального статуса, если этого добьется Южная Осетия.
- Те, кто в 1990 году проголосовал за отмену особых прав для Южной Осетии, установленных советским режимом в 1922 году, рассматривали эту акцию в контексте общего процесса десоветизации Грузии.
- Некоторые грузины считают предоставление Южной Осетии статуса отдельной территории первым шагом к ее отделению.
- В Грузии вполне справедливо указывают на то, что оставшиеся в Южной Осетии грузины стали объектом преследований со стороны осетин. Там ставят вопрос о том, каким образом будет обеспечена защита жизни, имущества и прав проживающих в Южной Осетии грузин.
b) Первый довод, а именно касающийся законности существования Южной Осетии, с исторической точки зрения, малоубедителен. Грузинские историки признают. что ираноязычные аланы (которые в грузинских источниках назывались «овси» или «оси») начали переселяться с Северного Кавказа уже в XIV веке, хотя справедливо и то, что их приток значительно усилился в XIX и XX веках. То, что осетины проживали в Южной Осетии на протяжении многих поколений и имеют равное с грузинами право и далее жить там, – это факт. В других частях Европы известны случаи массового переселения, имевшего место в более поздние исторические сроки. Тем не менее ни один разумный человек не ставит под сомнение их итоги. Грузины должны решить для себя, желают ли они быть частью этой Европы. Проведя в Грузии полтора года, миссия пришла к твердому выводу, что именно к этому стремится подавляющее большинство населения Грузии.
Утверждают также, что Южной Осетии не следует предоставлять особого конституционного статуса, поскольку большинство грузинских осетин проживает за ее пределами и поскольку армянское и азербайджанское меньшинства могут выдвинуть те же требования, что и Южная Осетия. Нельзя отрицать, что по результатам переписи 1989 года в Южной Осетии проживало лишь 65 000 осетин, в то время как 100 000 осетин проживали в других районах Грузии. Верно и то, что в Грузии имеются районы компактного проживания армян и азербайджанцев. Однако Южная Осетия (равно как Абхазия и Аджария) имела статус отдельной территории, которым не обладали другие районы проживания меньшинств. Там, где такой статус уже имелся, его трудно отменить. Права других меньшинств могут быть обеспечены в общегосударственном масштабе в рамках конституции.
Не разделяет миссия и тех опасений, что приобретение территориального статуса равносильно первому шагу к отделению. Напротив, отмена статуса Южной Осетии как отдельной территории в 1990 году усилила там сепаратистские тенденции. Дальнейшее сопротивление восстановлению территориального статуса разрушит все надежды на возрождение единства Грузии. В данном случае такой территориальный статус является не стимулом к сепаратизму, а необходимым условием единства.
Миссия со всей серьезностью подчеркивает необходимость защиты прав всех меньшинств. Грузинское население Южной Осетии, бесспорно, представляет собой «меньшинство внутри меньшинства». Любой статус должен будет предусматривать гарантии его прав. Мерилом приверженности Южной Осетии принципам верховенства закона и демократии явятся ее действия по защите прав всех жителей независимо от их этнического происхождения.
с) При выработке любого будущего конституционного статуса предстоит учесть события, имевшие место в ходе вооруженного конфликта 1991-1992 годов. Все полученные миссией сведения указывают на то, что некоторые элементы с обеих сторон проявили тогда крайнюю жестокость. Это вызвало глубокое возмущение и породило обстановку недоверия в среде как осетин, так и грузин в Южной Осетии. Учитывая страдания, пережитые людьми, принадлежащими и к той и к другой стороне в Южной Осетии, возможное решение должно быть как можно более сбалансированным.
Грузинами и осетинами в целом вооруженный конфликт воспринимался по-разному. Слишком многие среди грузин, принимавших участие в конфликте, считали, что настало время изменить демографический состав Южной Осетии и «подправить» историю. Артиллерийский обстрел Цхинвали был жесточайшим проявлением и кульминацией политики, направленной на изгнание и истребление осетин. Многие в Тбилиси, даже из числа тех, кто проявляет готовность к компромиссу. недооценивают ту травму, которую оставила осада Цхинвали в сознании осетин. На протяжении многих месяцев осетины в Цхинвали и его окрестностях стояли перед лицом неотвратимой угрозы своему существованию. Поэтому грузинской стороне придется на деле продемонстрировать осетинам, что у них есть будущее в составе Грузии.
III.
1. Распределение полномочий
Миссия предлагает, чтобы стороны в конфликте заключили соглашение о статусе Южной Осетии, которое было бы признано международной конференцией и передано на хранение в Секретариат СБСЕ в Вене. Это соглашение должно предусматривать самоуправление на данной территории в составе Грузии: оно подлежит реализации путем закрепления в Конституции или в одном из конституционных актов Грузии, где будут зафиксированы соответствующие гарантии.
Согласно этому предложению Южная Осетия будет иметь собственные законодательные, исполнительные и судебные органы. Жители Южной Осетии будут не только участвовать в выборах в Парламент Грузии, но и избирать свой, южноосетинский парламент. Законодательные, судебные и административные функции в отношении них будут распределяться между Южной Осетией и общегосударственными органами. Распределение полномочий требует увязки между тремя частично противоречащими друг другу задачами:
- необходимостью сформировать единое экономическое, социальное и правовое пространство;
- обеспечением максимально широкого самоуправления для Южной Осетии;
- укрепление взаимного доверия вопреки имевшему место расколу и вооруженному конфликту.
Учитывая решения, которые удалось найти в других частях Европы, и имея в виду сложившуюся ситуацию в Грузии, включая Южную Осетию, миссия предлагает четко обозначить три сферы компетенции, охватывающие законодательную, исполнительную и судебную ветви власти: исключительная компетенция центральных органов, исключительная компетенция Южной Осетии и смешанная компетенция.
а) Исключительная компетенция центральных органов
II. Решение о государственной символике и гимне Грузии будет приниматься Грузинским парламентом. Вопросы использования государственной символики и исполнения государственного гимна на территории всей страны будут решаться центральными властями.
III. Ведение иностранных дел должно относиться к исключительной компетенции центрального правительства. Посольства зарубежных стран по-прежнему будут размещаться исключительно в столице, а в Цхинвали могут быть открыты консульские представительства, аккредитованные при министерстве иностранных дел Грузии. Только Грузия в целом будет иметь право поддерживать дипломатические и консульские отношения с другими государствами.
Южная Осетия, как и другие образования в составе Грузии, будет вправе развивать международные контакты в областях, не относящихся к дипломатической или консульской деятельности, а именно в области экономики и культуры. За ней (как за кантонами в Швейцарии и землями в Германии) будет закреплено право заключать международные соглашения по всем вопросам, относящимся к ее компетенции, при соблюдении государственной конституции и по согласованию с центральными органами. Таким образом, она будет иметь возможность развивать связи с Северной Осетией и другими территориальными образованиями. Будет предусмотрено право открытия южноосетинского бюро во Владикавказе и североосетинского бюро в Цхинвали.
IV. Вопросы обороны будут относиться к компетенции центрального правительства. Страна не может позволить себе иметь более одной армии.
В связи с этим в Южной Осетии придется решать проблему доверия, т. к. она должна будет отказаться от собственных вооруженных формирований. Поэтому можно было бы предусмотреть следующие положения, направленные на укрепление доверия:
- Южную Осетию следует, по крайней мере на переходный период объявить охраняемой демилитаризованной зоной. Все южноосетинские вооруженные формирования должны быть распущены. В Южной Осетии не следует размещать никаких подразделений грузинской армии. На жителей Южной Осетии не будет распространяться всеобщая воинская обязанность (хотя за каждым из них будет сохранено право вступать в армию добровольно). Военная безопасность Южной Осетии будет обеспечиваться миротворческими силами на основе взаимной договоренности и под международным контролем.
- В зависимости от того, как пойдет процесс примирения между осетинами и грузинами, на более позднем этапе необходимо будет рассматривать вопрос о выводе миротворческих сил. В этой связи можно предположить два варианта:
- Южная Осетия могла бы остаться демилитаризованной зоной. Никто из жителей Южной Осетии не подлежал бы призыву в грузинскую армию.
- В качестве составной части грузинской армии могли бы быть сформированы новые подразделения, состоящие исключительно из жителей Южной Осетии (включая как осетин, так и грузин). Они были бы размещены в Южной Осетии, но входили бы в общегосударственную структуру командования. Командиры этих подразделений назначались бы министром обороны Грузии с согласия органов исполнительной власти либо парламента Южной Осетии. Размещение в Южной Осетии на постоянной основе других подразделений осуществлялось бы с согласия органов исполнительной власти либо парламента Южной Осетии. Проведение в Южной Осетии каких бы то ни было военных учений подлежало бы предварительному согласованию с органами исполнительской власти Южной Осетии.
V. Кредитно-денежную политику Грузии будут определять общегосударственные органы власти. Ими будет решаться вопрос о том, какая валютная единица должна использоваться в стране. Денежная эмиссия будет осуществляться исключительно центральным банком Грузии. Этот банк, который должен быть наделен самостоятельностью, будет стоять на страже финансовой стабильности. Экономические вопросы, не относящиеся к кредитно-денежной области, будут отнесены к сфере смешанной компетенции ( см. подпункт с) iii пункта 1 раздела III).
b) Исключительная компетенция Южной Осетии
II. Южная Осетия должна обладать правом самой определять свое название и символику (хотя миссия рекомендовала бы консультации с Тбилиси по этому чувствительному вопросу). Порядок использования южноосетинской символики параллельно с общегосударственной будет определяться согласно решению властей Южной Осетии.
III. Вопросы культуры, несомненно, будут относиться к компетенции Южной Осетии.
с) Смешанная
компетенция
II. О реальном самоуправлении можно говорить только тогда, когда оно опирается на бюджетные полномочия. Поэтому Южная Осетия должна будет иметь собственный бюджет, разрабатываемый ее органами исполнительной власти и принимаемый ее парламентом.
Вопрос заключается в том, из каких источников этот
бюджет будет формироваться и каким
образом Южная Осетия будет вносить свой
вклад в общегосударственный бюджет. В принципе существуют три возможные
модели.
- Налоги взимаются исключительно центральным правительством. Соответственно, бюджет Южной Осетии формируется исключительно за счет прямых отчислений из общегосударственного бюджета. Возможные преимущества: экономичность, высокая степень интеграции государственной финансовой системы. Возможные недостатки: недоверие со стороны Южной Осетии и ее сильная зависимость от центра.
- Налоги взимаются исключительно финансовыми органами Южной Осетии. Это позволяет Южной Осетии формировать свой бюджет самостоятельно, что может рассматриваться как преимущество. В зависимости от размеров поступлений в бюджет Южной Осетии это должно будет сопровождаться отчислениями из бюджета Тбилиси либо, наоборот, отчислениями в центральный бюджет. Возможные недостатки: сильная зависимость центра и недоверие с его стороны.
- Единое общегосударственное налоговое ведомство с отделением в Южной Осетии, руководитель которого мог бы назначаться министром финансов Грузии с согласия органов исполнительной власти либо парламента Южной Осетии. Это отделение могло бы взимать как общегосударственные налоги, так и налоги, устанавливаемые властями Южной Осетии.
- Различные виды налогов взимаются соответственно центральными и южноосетинскими финансовыми органами. Преимущество: как центральная власть, так и Южная Осетия могут самостоятельно формировать свой бюджет; вмешательство со стороны является незначительным. Недостатки: высокие издержки, громоздкий аппарат, вероятность чрезмерного налогообложения.
Миссия полагает, что последняя модель является наиболее перспективной, поскольку она обеспечивает как общегосударственную налоговую систему, так и налоговую автономию Южной Осетии. Однако для предотвращения излишнего налогообложения необходимо будет предусмотреть соответствующие гарантии.
III. В силу географических и демографических факторов Грузия должна представлять собой единое экономическое и социальное пространство, что не исключает возможности создания особых экономических зон. Поэтому к исключительной компетенции грузинского Парламента должно быть отнесено принятие законов, определяющих социально-экономические основы жизни общества. Страна должна иметь единые гражданский, коммерческий и уголовный кодексы. В других областях за центральной властью должны быть сохранены достаточные законодательные и административные рычаги для обеспечения общенациональных интересов (в частности, в сфере охраны окружающей среды, развития промышленности, транспорта, связи, энергетики и социального сектора). В компетенцию парламента Южной Осетии должна входить законодательная деятельность по экономическим вопросам регионального значения, таким, как освоение природных ресурсов, местные промышленность и транспорт, недвижимость, развитие туризма и т.д.
Центральные органы власти не должны напрямую управлять экономикой Южной Осетии. В тех или иных общих рамках Южной Осетии должна быть в принципе предоставлена как можно большая самостоятельность в ведении ее экономических дел. Она должна иметь право на непосредственное участие в международной торговле и других видах экономического сотрудничества; этим правом должен обладать частный сектор по всей Грузии.
IV. Любой пограничный режим, касающийся границы с Северной Осетией, должен вырабатываться с учетом законного стремления Грузии осуществлять контроль над своими внешними границами и законного стремления Южной Осетии развивать традиционно тесные связи с Северной Осетией. В этой связи миссия предлагает создать южноосетинские подразделения в составе пограничного и таможенного ведомств Грузии. Персонал этих подразделений должен набираться из числа жителей Южной Осетии согласно этническому составу ее населения. Их руководители будут назначаться главами соответствующих министерств в Тбилиси с согласия южноосетинских властей.
Совершенно
очевидно, что не должно быть никаких ограничений (например, наличия пограничной
полиции, контрольно-пропускных пунктов и т.д.) на поездки между Южной Осетией и
собственно Грузией или каких-либо
препятствий со стороны Грузии в отношении поездок и торговли между Северной и
Южной Осетией.
V. В интересах укрепления взаимного доверия регулярные силы полиции в Южной Осетии должны организовываться на южноосетинской основе. Южноосетинское управление полиции должно состоять из местных подразделений, укомплектованных согласно этническому составу местного населения. Начальник полиции Южной Осетии должен назначаться южноосетинскими властями с согласия министра внутренних дел Грузии.
В целях более эффективной борьбы с преступностью система уголовного розыска должна носить общегосударственный характер. Начальник управления уголовного розыска Южной Осетии мог бы назначаться министром внутренних дел Грузии с согласия органов исполнительной власти или парламента Южной Осетии.
VI. Применительно к судебной власти преимущества единства должны рассматриваться в увязке с необходимостью обеспечить самоуправление Южной Осетии. Наличие единого правового пространства, вообще говоря, предполагает единообразное построение судебной системы. С другой стороны, применение южноосетинских законов в принципе должно осуществляться через южноосетинские суды. Толкование и обеспечение соблюдения будущей южноосетинской конституции должно быть делом верховного суда Южной Осетии. Верховный Суд Грузии (или любой созданный в дальнейшем конституционный суд) должен быть наделен необходимыми полномочиями, чтобы обеспечивать ее соответствие конституционным нормам Грузии. Для подготовки решений по подобным вопросам миссия предлагает сформировать смешанную палату (с участием представителей Южной Осетии). При назначении судей, возможно, было бы целесообразным предусмотреть международное участие.
Миссия предлагает выделить в рамках судебной системы Грузии южноосетинское подразделение, во главе которого находился бы верховный суд Южной Осетии. Верховный суд Южной Осетии занимался бы применением южноосетинских законов и выступал бы в роли апелляционной инстанции по делам, относящимся к сфере общегосударственного законодательства. Одна из палат этого суда служила бы высшей инстанцией в вопросах толкования конституции Южной Осетии. Решения суда по всем другим вопросам подлежали бы обжалованию в Верховном Суде Грузии (и (или) в будущем конституционном суде). Подчиненная верховному суду Южной Осетии судебная структура была бы такой же, как в других частях Грузии.
Учитывая их ключевую роль, с точки зрения охраны прав населения Южной Осетии, члены южноосетинского верховного суда назначались бы министром юстиции Грузии с согласия властей Южной Осетии. Судьи нижестоящих судов в Южной Осетии могли бы назначаться южноосетинскими властями с согласия министра юстиции Грузии.
VII. Первоначальная идея миссии о подчинении осетинских и других школ южноосетинским органам власти, а грузинских – Министерству образования в Тбилиси натолкнулась на повсеместную критику. Миссия принимает тот сравнительно убедительный аргумент, что следует создать стимул для привлечения сторон к сотрудничеству в вопросах образования. В этой связи. действительно, предпочтительной представляется единая система школьного образования в рамках смешанной компетенции, если только она будет способна обеспечить должное качество преподавания на всех необходимых языках.
2. Заключительные
комментарии
а) Повсюду в тексте настоящего документа Южная Осетия именуется «Южной Осетией». Такое название по ряду причин вызывает у многих грузин негативную реакцию. Однако миссия использует его потому, что уже несколько поколений как в Советском Союзе, так и во всем мире называют данную территорию Южной Осетией.
Миссия пришла к выводу, что вопрос о названии будет одним из наиболее острых вопросов в ходе будущих переговоров. Поэтому она настоятельно предлагает отказаться от немедленного рассмотрения этого вопроса и включить его в будущее общее компромиссное решение. Миссия рекомендовала бы грузинской стороне оставить окончательный выбор за южноосетинцами. При этом она также рекомендует южноосетинцам провести с грузинами тщательные консультации по этому вопросу. На случай отсутствия консенсуса, миссия хотела бы привести интересное предложение, сделанное одним из представителей грузинской стороны в свете практики, принятой в отношении наименования «Альто Адидже/Зюдтироль», - дать различные названия на грузинском и осетинском языках.
b) Еще одним яблоком раздора, которому многие грузины и осетины, судя по всему, придают чрезвычайно большое значение, является вопрос о том, должна ли Южная Осетия в будущем именоваться «республикой» или как-то иначе (государством, регионом, областью, краем, землей и т.д.). Эти термины по-прежнему воспринимаются почти всеми в их традиционном советском понимании. В советские времена Южная Осетия имела «административный» статус «автономной области» в составе Грузинской Советской Социалистической Республики, тогда как Абхазия и Аджария были удостоены «политического» статуса «автономных республик». В ответ на провозглашенную Грузией независимость от Советского Союза Южная Осетия объявила о своей независимости от Грузии и присвоила себе наименование «республика».
Претензии Южной Осетии на государственность не получили признания со стороны международного сообщества. Возникает вопрос о том, сможет ли Южная Осетия в будущем продолжать именовать себя «республикой», являясь при этом территориальной единицей в составе Грузии.
С точки зрения миссии, исключительно важным является надлежащее и справедливое распределение полномочий между центральными органами государственной власти и властями Южной Осетии. Коль скоро будущий статус Южной Осетии будет создавать основу для мирного сосуществования, миссия считает продолжение бурных дебатов о ее официальном наименовании непродуктивной тратой сил. В то же время она отдает себе отчет в том, что, как показали беседы, проведенные ею в Тбилиси и Цхинвали, обе стороны, к сожалению, склонны заострять внимание именно на этом. Представители обеих сторон соглашаются, что некоторые территориальные единицы в составе Грузии в будущем смогут именоваться «республиками». Тем не менее, хотя многие политики в Тбилиси и готовы присвоить этот титул Абхазии и Аджарии, едва ли от кого-то из них можно ожидать такой же сговорчивости в отношении Южной Осетии. Южноосетинские руководители, со своей стороны, считают сохранение за Южной Осетией наименования «республика» непременным условием любого будущего компромисса.
Миссия, по мнению которой данный вопрос имеет второстепенное значение, допускает, что в будущем Южная Осетия могла бы иметь любое наименование. Она хотела бы призвать грузинскую сторону проявить в этом вопросе великодушие, если Южная Осетия согласится вновь войти в состав Грузинского государства.
с) Некоторые из грузинских собеседников предлагают пересмотреть границы Южной Осетии (которые следует воспринимать не в формально юридическом, а в чисто географическом смысле) с другими частями Грузии. Они проявляют готовность предоставить Южной Осетии конституционный статус в составе Грузии, однако не хотели бы оставлять за ней районы, населенные преимущественно грузинами.
Данное предложение противоречит подходу других представителей Грузии, согласно которому ее будущее территориальное деление не должно строиться по этническому признаку. Эту точку зрения миссия разделяет. Она вступает против любого стремления поставить под вопрос нынешние границы Южной Осетии, остававшиеся неизменными более семи десятилетий, если только сама Южная Осетия не согласится на их пересмотр. Любая попытка одностороннего изменения границ между Южной Осетией и остальными частями Грузии, по мнению миссии, противоречила бы общепризнанному принципу нерушимости границ. Участники Встречи Совета СБСЕ, состоявшейся в Праге 30-31 января 1992 года, в связи с югославским кризисом призвали стороны к уважению принципа нерушимости всех границ – будь то внутренних или внешних,– которые могут быть изменены лишь мирным путем с общего согласия.
d) Нет нужды говорить о том, что границы между Южной Осетией и остальной территорией Грузии представляют собой внутренние границы, и, соответственно, их наличие не будет ощущаться явно. Грузинско-южноосетинская граница с Россией/Северной Осетией как межгосударственная будет иметь обычный для международных границ пограничный режим.
Миссия уже высказала свою точку зрения о необходимости сделать все возможное, чтобы эта граница была как можно более проницаемой для жителей Южной и Северной Осетии. Руководствуясь этой целью, она внесла предложения по составу будущей пограничной и таможенной администрации с грузинской стороны.
Кроме этого, миссия предлагает создать организационные рамки для развития регионального сотрудничества. Примеры, подобные механизму альпийско-адриатического сотрудничества (объединяющему ряд районов Швейцарии, Германии, Австрии и Италии, а также некоторые части бывшей Югославии) указывают на возможность формирования кавказского механизма сотрудничества, ориентированного на решение проблем экономики, инфраструктуры и окружающей среды. Такой механизм, являющийся органом регионального, но при этом не обязательно межгосударственного сотрудничества, мог бы включать Южную и Северную Осетию наряду с другими заинтересованными территориальными образованиями на Кавказе.
е) Изложенное выше предложение касается распределения полномочий между центральным правительством и Южной Осетией. В нем не рассматривается вопрос о представительстве Южной Осетии в Тбилиси. Парламент, Правительство и Верховный Суд Грузии (равно как и любой созданный в будущем конституционный суд) будут принимать решения, жизненно важные для всей страны, включая Южную Осетию. Соответственно, необходимо обеспечить, чтобы Южная Осетия была должным образом представлена в центре.
Миссия предлагает закрепить в Конституции Грузии гарантии надлежащего представительства Южной Осетии (и других регионов) в таких органах, как Парламент Грузии, Верховный Суд, органы государственного управления (министерства иностранных дел, обороны, безопасности и т.п.), а также центральный банк.
f) Наделение Южной Осетии конституционным статусом само по себе еще не решает вопроса о защите меньшинств на всей территории страны. В Южной Осетии с этим связана, кроме того, проблема охраны прав неосетинского населения, и в частности грузин. Необходимо будет обеспечить как эффективную защиту грузин в Южной Осетии от любых проявлений произвола со стороны южноосетинских властей, так и защиту проживающих собственно в Грузии осетин от возможной дискриминации.
Миссия представила вышеизложенные предложения по вопросам организации полиции, судебных органов, системы образования и т.д. Помимо внесения таких практических предложений, она настоятельно призывает предусмотреть в будущих конституциях Грузии и Южной Осетии гарантии защиты прав этнических групп. Эти гарантии должны обеспечивать их права в таких областях, как образование, язык, свобода собраний, надлежащее представительство в государственных органах учреждениях, и т.д. Они должны распространяться на все этнические меньшинства, в том числе - на осетин, проживающих в Грузии за пределами Южной Осетии, и на проживающих в Южной Осетии грузин.
Должна быть обеспечена возможность реализации этих гарантий через все суды. Последней инстанцией должен быть Верховный Суд Грузии (в рамках которого следует образовать палату по охране прав этнических групп) либо будущий конституционный суд.
Миссия предлагает учредить национальный совет по охране прав этнических групп. Он должен состоять из руководящего органа с участием политических представителей, назначенных всеми проживающими в Грузии этническими группами (включая грузин и осетин), и секретариата, укомплектованного разнообразным по этническому составу персоналом. Задачей совета были бы выработка стандартов в области охраны прав этнических групп и контроль за их соблюдением государственными органами. Он был бы также наделен правом законодательной инициативы. Совет имел бы право прямого обращения в Верховный Суд Грузии (либо в ее конституционный суд, если таковой будет создан), а также в верховный суд Южной Осетии.
g) Миссия полагает, что ее предложение может быть использовано при выработке будущей конституции Грузии как в варианте унитарного государства с территориальным статусом лишь для нескольких образований («асимметричный федерализм»), так и в варианте федеративного устройства для всей территории страны.
Апреля 1995 г.
(Газета «Свободная Грузия», № 26, 6 апреля 1995 г.)